從荷蘭立法例談中央防疫指揮中心直接指揮台北市防疫(上)/段正明

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編按:本文上篇以荷蘭立法例作為我國指揮中心或司法機關在適用北農群聚案解釋〈嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例〉第7條時的重要參考。下篇引荷蘭法例之究責,指揮中心依法應對地方政府「實施必要之應變處置或措施」,連結請點:《從荷蘭立法例談中央防疫指揮中心直接指揮台北市防疫(下)》

      最近台北市北農群聚疫情演變超乎柯文哲市長的想像,柯市長「轉移焦點以防堵新聞」的作法倍受各界批評。因此,防疫法的問題引起各方討論,其焦點不外乎在中央政府防疫指揮權是否會受限制於地方政府或特殊團體?防疫指揮中心是否需要「態度客氣,只有建議」,或是地方政府或特殊團體(如政黨、財團、行政特別權力關係群體或權力分立機關等)是不是可以一直「自以為是的不鳥不理」中央防疫或疫苗政策,甚至開記者會甩鍋胡扯且中央也無法可管?

      以北農群聚案為例,指揮中心直接接管台北市防疫之指揮權或實施貫徹防疫政策本係依法有據,不僅是疫苗購買、施打等保護人民等問題,更重要的是影響全國防疫政策的一致性。因為,這不但是基於特殊傳染肺炎條例的規定而來,更會影響日後究責的問題。

荷蘭防疫指揮的一致性原則

      傳統上,荷蘭是以市鎮為中心發展,所以就荷蘭地方自治的市鎮法(Gemeentewet)相關規定而言,地方自治團體首長在 Covid-19 防疫乃扮演重要角色。荷蘭應對武漢肺炎的〈公共健康法〉(Wet publieke gezondheid)總共分成三大部份,亦即公共衛生預防法、傳染病防治法以及檢疫法。職權上,荷蘭〈公共健康法〉第6條第3項明確規定地方團體首長必須負對抗Covid-19 病毒的防疫責任,亦即負責防疫政策及防疫措施的實施,而第7條第1項、第2項規定中央政府的部長聯席會議(即指揮官衛福部長)有權指揮地方各區防疫指揮官及地方自治團體首長的防疫措施,及監督其執行防疫政策。亦即〈公共健康法〉僅將執行權限交給地方自治團體首長,明文規定中央必須監督和指揮地方。

      除了歐盟相關的武漢肺炎防疫規章和指令各國中央或聯邦政府的職權外,針對防疫武漢肺炎,荷蘭〈公共健康法〉第五a 篇(Va)則有防治Covid-19 暫行規定的第58a 條至第58v 條,這個規定類同於我國的〈嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例〉,但荷蘭也另有規定其他防疫以及疫苗施打措施,或行政命令用以輔助〈公共健康法〉對抗武漢肺炎。例如,在第58j 條規定中央政府的部長聯席會議(類如我國的疫情指揮中心)的權限,第1項第a 款規定係是防疫措施和個人醫療資源設備的使用,但住宅內的防疫措施和使用除外。第b 款規定係從事無法與客戶或患者保持必要安全距離的行業者,中央有權禁止該行業。第c 款規定係公眾利用設施之使用與禁止。第d 款係提供未登記戶籍者住所及對於提供該住所的有戶籍居民支付費用。第e 款係禁止於公共場所《酒品與餐飲法》第1條第1款的酒類飲用。第f 款對居住於、不屬於住宅、車輛或船隻之一部份人之權利義務限制。

      根據第58e 條第3項,對於上述的這些防疫措施地方自治團體首長可以因地制宜而處置,但是地方自治團體首長做出任何防疫措施豁免時必須諮詢衛生機關,以免政治決定造成防疫上的疏漏。而第58ea 條第1項則規定部長有權決定風險區域的劃分,並據此決定防疫措施;第2項則係執行任何防疫決定時,均須以科學證據為準,亦即有病毒感染人數盛行率的資訊、病毒發生變種機率的疫調、病毒流行病學的數據。這類似於我國的疫調、接觸者匡列、危險群分流、染疫者隔離。根據第58d 條第1項的規定,如果因為中央防疫指揮權執行會造成地方重大影響或中央措施會使地方自治團體人民產生恐懼,則上述這些中央權限可以依照權宜原則交由區域指揮官評估後交由地方自治團體首長執行。這裡的反面解釋就是—如果所有的防疫或施打疫苗措施沒有造成地方重大影響,或中央措施沒有使地方自治團體人民發生恐懼的可能,反而能達成避免疫情擴大而保護人民生命健康免於更大侵害的科學實證經驗上的有效手段時,則中央可以直接行使其防疫指揮權,而維護防疫措施的一致性,避免地方擅斷自主而造成防疫措施漏洞。

      從上述比較法的經驗可以解釋我國為何會召開記者會對於人民說明,主要的不是在於論者所謂的染疫人數、死亡人數以及地區盛行率的「報數字或名牌」,而是依據傳染病學的科學經驗所來的數據解釋傳染病目前的情況,讓人民對防疫措施有信賴感,並且掌握疾病的蹤跡,以求防疫效能提昇而有保護人民生命身體健康的一致性效果。

     就北農群聚案而論,中央的指揮權限事實上並不是單純「只有建議,沒有異議」,更不是只「強調協調合作」,而沒有任何精進作為。反而應該要節制因地制宜的地方行政所造成的防疫措施的歧異,而要有一致性的保護措施,並且北農群聚案若依據荷蘭公衛法第58d 第1項的立法例來解釋我國《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》第7條也可得出結論:當市長執行篩檢確實度無法真正掌握染病源,也未精確進行染病者疫調更未匡列足跡,甚至沒有進行分流隔離,資訊不透明甚至引起人民恐慌時,要儘速依法介入,直接指揮防疫,確保防疫措施及其保護人民效果的一致性,以免疫情擴大而危及人民的生命身體和健康的基本權。

作者:段正明
律師,曾任民間司改會歐洲特派員。一個研究歐盟法制、政經、 歷史與文化並致力於傳播法治知識給大眾的法律人。