從荷蘭立法例談中央防疫指揮中心直接指揮台北市防疫(下)/段正明

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編按:本文為下篇引荷蘭法例之究責,指揮中心依法應對地方政府「實施必要之應變處置或措施」。上篇以荷蘭立法例作為我國指揮中心或司法機關在適用北農群聚案解釋〈嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例〉第7條時的重要參考,連結請點:《從荷蘭立法例談中央防疫指揮中心直接指揮台北市防疫(上)》

防疫失職究責及裁量要件

      依照現行荷蘭刑法〈公務員瀆職罪章〉(Ambtsmisdrijven),其規定於第28 章的第355 條以下,而違反中央防疫指揮官執行命令的地區防疫指揮官或地方團體首長及其下屬可以公務員刑法究責,此地並無疑義。故實務上一般認為應適用公務員刑法予以究責,以下則依照各該適用法律予以解釋:

1) 如果是軍方的指揮官不依照防疫指揮官命令行事者,則依照刑法第357條的規定須處3年以下有期徒刑,併科處刑法第23條的第4類罰金21,750歐元(約72萬新台幣)。

2)如果是地方防疫指揮官故意製造不實或隱匿疫調或施打疫苗名冊,則依刑法第360條處3年以下有期徒刑,併科處刑法第23條的第五類罰金87,000歐元(約台幣287萬元)。若地方防疫指揮官於其職權範圍內毀損必要文件或湮滅相關防疫失職證據,則依刑法第361條第1項處以4年6個月以下有其徒刑,併科處刑法第23條的第五類罰金87,000歐元(約台幣287萬元)。

3)地方防疫指揮官如果濫用職權強迫他人為一定作為或不作為或容認某些不法不當疫苗施打發生,應依刑法第365條規定處以2年以下有期徒刑以及刑法第23條的第4類罰金21,750歐元(約72萬新台幣)。

      我國《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》第7條規定:「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施。」的解釋應該與荷蘭立法例相同。

      以北農群聚案或其他群聚案為例,地方職權防疫事項中央已經給予標準依循(疫調、匡列、分流、隔離),地方政府如果不遵守中央指揮防疫的命令或措施,並要求下屬衛生防疫官員依照「自己處理就可以、我的方法最快」,亦即地方指揮官自訂標準,不遵守中央防疫指引,自然涉及濫用職權的可能。在疫苗特權案例中也有「濫用職權」適用,例如:主席開會決定在何時把疫苗全部施打完,卻違反中央規定的疫苗施打策略,即屬是例。當然在究責時,疫苗特權案的濫用職權認定必須以憲法的平等原則以及指揮中心基於人民生命身體健康保護所制定的疫苗優先順序作為參照標準,以界定地方防疫指揮官應受追究的刑事責任。

政府防疫措施與法律適用的一致性

      參照前述荷蘭立法例經驗,第7條文義上的「得實施必要之應變處置或措施」文字並不能單純當成指揮官「應」依照比例原則「先進行協調合作」,等到成效不彰時再裁量是否實施必要應變處置或措施,以免影響地方政府指揮權,這樣理解是完全錯誤的,因為武漢肺炎變種病毒不會等「協調合作後」才傳染。

      一致性原則強調的是政府的行政措施與法律適用的一致性,特別是疫情直接影響人民的生命、身體及健康的基本權,本質就是避免行政措施不一致導致政府保護人民的目的受到減損,也不讓法律的信賴性被降低。中央疫情指揮中心可以干預,並直接調配資源以及指揮權責來進行有效防疫,避免「中央流行疫情指揮官」的權限被其他中央或地方行政機關干擾阻礙。司法機關更需主動查辦地方政府官員的違法事項,以符合防疫時期特別法之立法目的。

根據一致性原則而依照五個裁量要件收回地方指揮權

      在北農群聚案中,根據《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》第7 條的法律一致性原則,指揮中心對地方政府有「實施必要之應變處置或措施」應基於下列五個要件來考量:

第一、指揮重疊,中央優先:地方政府自以為是,而發生指揮權重疊致疫情擴大,譬如地方政府自己認為自己的處理方式是對的,但收效甚微,又不讓中央介入。

第二、地方政府疫調怠惰,可預見導致疫情擴大:中央為了強化應急準備,以免造成疫情擴大傷亡時,地方政府卻完全應變不及,或自行更改應有的應變措施,如中央認為應該依照風險情況做PCR,而非快篩,但地方政府卻認為應考量成本而對特定人做快篩,或在疫調上面完全無法掌握染疫人數,沒有匡列隔離,甚至連醫療資源調度都明顯慢半拍,而疫情擴大有明顯可預見性。

第三、明顯不配合中央,處處唱反調:無法與地方政府進行溝通,且地方政府有明顯態度不願配合中央措施時,中央可以收回指揮權。

第四、疫情資訊不透明:地方政府資訊不夠透明,且規避議會監督的情況,甚至導致公民對於疫情認知不足而無法配合政府的防疫作為保護自身時,譬如人民無法確切透過疫調知悉染疫人員足跡。

第五、中央防疫強化措施乃在疫學上的因果關係已經確立有效:政府的防疫作為如果累積確實有效經驗時,中央基於指揮體系一致性而應該將此一防疫作為直接實施在疫情擴大地區,這時可以直接介入而不必考慮地方政府的標新立異,因為疫學上的因果關係已經確立。在究責部份則可針對地方政府指揮官的罰則除第16條第3款外,也涉及公務員懲戒相關法令或刑法第130條的廢弛職務釀成災害罪。

      武漢肺炎英國或印度變種株傳染率已經嚴重威脅到國家安全與人民生命,中央既然訂出防疫作為指引及各項防疫政策與計畫,就不應該放任地方縣市首長在疫調、匡列、分流和隔離的防疫措施上「自成一格」,甚至在發生疫苗特權施打情形導致整體國家防疫措施混亂,影響民眾生命身體健康。就北農群聚案而言,本文認為中央應儘速依照一致性原則的五裁量要件適用《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》第7條收回地方指揮權,直接設立新指揮官或建立前進指揮所以替代不適格地方首長,並由司法機關依法究責。

作者:段正明
律師,曾任民間司改會歐洲特派員。一個研究歐盟法制、政經、 歷史與文化並致力於傳播法治知識給大眾的法律人。