當孫文遇到蔡英文 ─ 細說監察權的奇幻旅程(上)/陳師孟

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     2016年的蔡英文一上台,矢言司法改革為第一要務,隨即舉辦了司改國是會議,表達司改是全民的大業,不是司法院的家務事;4年後順利連任的蔡總統,卻似換了一副腦袋,一再避談司改成效,只以司法院提出山寨版的「國民法官法」,來排除歐美實施幾世紀的「陪審制」。而且當她在2019年補提名的監察委員,對司法官的違法失職屢屢提出調查與糾彈時,蔡總統不但沒有趁機要求司法院「洗門風」,反而祭出釜底抽薪的奇招,炒起「廢考監」的議題,假藉憲改之名,要把司法官的心腹大患監察院除之後快。所幸日昨立法院三讀通過的憲改法案,只有一項「18歲公民權」,不包括「廢考監」,讓監察院的「死刑」沒有定讞。

      司改已經成了蔡英文用過即丟的玩物,還可以由一件事情清楚看出:「百官行述案」爆發時,知情人士透露,涉案高層法官與檢察官人數上看百人,可謂空前絕後的司法弊案。之前台灣最大的司法官貪瀆案,是2010年前立委何智輝行賄案,其實只不過是高等法院3位法官及1位檢察官涉入,但卻造成司法院賴英照院長主動辭職負責。這次規模達數十倍、而且司法官層級更高,你或許會預期標榜司改的蔡總統一定大為震怒吧!但蔡總統對此案卻自始不曾公開發言評論,好像事不關己。倒是半年多後「網紅小玉案」發生,一些知名女性被「變臉程式」(deepfake)植入A片,這回蔡總統立即指示行政單位「盤點法規、研議修法」,表達她的重視。這當然很好,但我們不禁想問:百位司法官長期被富商豢養,縱放惡徒、曲判無辜,難道不更需要政府「盤點法規、研議修法」嗎?對一位濫用新科技的年輕網紅,下令檢討是否有足夠的罪名來繩之以法,但對一大群鑽法律漏洞的司法老油條,反而把制衡的監察機制欲除之後快,這是什麽樣的改革理念或治國邏輯?

      其實司法的弊病,就在那句老話:「絕對權力,絕對腐化」,因為是絕對的權力,所以內部不會產生自律的反省與警覺、也因為是絕對的權力,所以對外部「他律」的介入,直覺地排斥、甚至歇斯底里地反擊。1710年烏克蘭的奥爾立克(Pylyp Orlyk)或1748年法國的孟德斯鳩(Charles Montesquieu)所以不約而同主張「三權分立」, 就是基於這個道理。但是台灣有些蛋頭學者一知半解,還以為「權力劃分」的意思是多設幾個互不隸屬的「院」,一個管立法、另一個管行政、再一個管司法,各司其職,這樣中央政府鼎足三立,憲政就完美了、民主就無敵了。果真如此嗎?1787年美國制憲會議前,「聯邦論者」(Federalists)三傑之一的麥迪遜(James Madison),特地對「三權分立」做出進一步的詮釋:「若把立法、行政、司法所包含的所有權力都寄存在相同的手中,不管這是一個人、少數人、或許多人,⋯⋯,都大可宣稱這就是暴政(tyranny)的定義。」

      蛤?權力寄存在一個人手中和分到許多人手中,都叫專制暴政?是的,麥迪遜沒有搞錯。理由是民主不能只靠權力劃分,分權如果只是權力分贜,有權力的人各擁山頭、據地為王,彼此互不侵犯、甚至狼狽為奸,就等於每個人都擁有一部分「絕對的權力」,後果一定是集體腐化。就像吃西瓜:一個人獨享是帝王專制,三個人瓜分而其他人在一邊流口水,是寡頭專制,還是不折不扣的專制。

      由此可知,分權只是一種必要的手段,權力劃分並不足以保証民主的落實與鞏固。既然真正的目的是在讓握有權力的人─不論是全部的權力或是部分的權力─都不被賦予絕對的權力,則權力除了必須分立之外,還必須相互制衡,以防止任何權力的絕對化。深入檢視美國三權分立的制度設計,不難發現立法、行政、司法三方權力無一能獨斷獨行,而是相生相剋,這才是權力劃分的精髓。所以有些美國憲政學者喜歡說,美國憲法是「故意的無效率」,讓三權互相綁手綁腳,任何一權都不能獨自坐大,既防一人獨裁,也防多數的寡頭暴政。

      既然美國的三權分立有內建的制衡機制,那麽1921年時任大總統的孫文正式提出的「五權憲法」,為什麽要在三權之外增添考試權和監察權呢?就考試權而言,孫文認為中國官場擺脫不了裙帶關係,有「一人得道、雞犬升天」的傳統陋習,行政機關若擁有考試權,可能會充斥自己人,不如採用類似「科舉」來得公平。這個顧慮固然符合中國國情,但把政府內部舉才用人的方式上綱到憲法層次,未免小題大做,與其他旨在規範政府與人民權利義務關係的三權相提並論,顯得不倫不類。

      至於孫文另立監察權,可就是另一回事了。孫文有監察權獨立的觀念,最初或許部分來自中國古代御史制度,但重點是,他在《國父全書》「三民主義與中國民族之前途」一文中這樣說:「現在立憲各國,沒有不是立法機關兼有監督的權限;那權限雖然有強有弱,總是不能獨立,因此生出無數弊病。比方美國糾察權歸議院掌握,往往擅用此權,挾制行政機關,使他不得不額首聽命,因此常常成為議院專制;除非有雄才大略的總統,如林肯、麥堅尼、羅斯福等,才能達到行政獨立之目的。」因此孫文認為應該另設監察院,與掌握立法權的立法院分庭抗禮,可免「議院專制」或「國會獨裁」。就此孫文的「五權憲法」大備,孫文得意洋洋地宣稱是「兄弟創造的,古今中外各國從來没有過的政體。」

      值得細究的是,以上孫文力主監察權應該從立法權獨立出來,用意完全不在於權力應該劃分為幾種才對,而在於權力如何劃分才最有利於相互制衡、才能取得權力之間的平衡運作。僅就這一點,為孫文按個讚吧!不只如此,1936年孫文在現行憲法前身的「五五憲草」中,明訂監察權的行使一體適用於所有政府機關的大小官吏,包括行政、司法、考試、與監察各院人員;唯一例外是立法院的民意代表,因為彼等是由選民藉由定期選舉來直接監督。換句話說,孫文把監察權的制衡功能獨立化、又極大化,前者使立法權相對於行政權不致於過度膨脹,後者使政府文武百官─包含法官─無一能豁免於監察權的制衡,甚至監察委員本身若違法失職也別想倖免,古代御史是「一人之下、萬人之上」,監察委員可絕對不是。

      這就是監察權不能被忽視的跨時代意義,特別是當前朝野正為了司法信任度低落、司法弊案層出不窮而苦無對策之時,重新祭出監察權的制衡功能,正是一帖現成的苦口良葯。〈中華民國憲法〉第99條與〈憲法增修條文〉第7條都一再提醒,對枉法濫權的法官行使調查與糾彈,本是憲法賦予監察委員的責任,只有靠監察權突破「審判獨立」保護傘與「自由心証」遮羞布,將「害群司法恐龍」揪出,才能擦亮司法,做為社會正義的最後防線。這個「不護短」的要求,對司法院是「非不能也、不為也」,只要放棄本位心態,接受憲法明訂的監察權制衡意旨,則完成「司改」甚至不需要侈言進行難度極高的「憲改」。

      2020年初蔡總統連任成功後,本人曾把監察權對司改的關鍵作用具狀稟告,然而不獲片言隻字回應,自忖言責已盡,只得辭職走人。半年後監察院換屆換人,同時也自總統府迎來「國家人權委員會」,而盤據監察院達12年的馬系監委也被清除殆盡,蔡總統任命通過的老幹新枝,正可把監察權導入正軌,一方面減少對行政機關的無聊「巡視」、另一方面深化對司法官的制衡力道。萬萬沒料到就在此際,蔡英文主席在召開民進黨全代會時,突然強調執政黨要堅持憲政改革,旋即指示民進黨籌設「憲改小組」,並單刀直入地說:「在野黨也同意要推動的廢考監,可以優先進行」。令人深感不解的是:如果蔡英文誤信前監察院長王建瑄退休前一刻的「幹話」,認為憲改的首要任務是把監察院除之後快,何不利用換屆之際先涷結監委提名、並為國家人權會另謀棲所?選在新任監委與人權委員甫就任,就宣布他們服務的機關將要被裁撤,他們將是「末代」監委,是否意味著在「今上」眼中,他們新任的職務其實可有可無、他們將投入的心血其實沒什麽特別的價值可言?這種對他人缺乏尊重的表現,萬幸自己先一步辭卸監委,得免受侮辱。

作者:陳師孟  於2022.03.01