當孫文遇到蔡英文─細說監察權的奇幻旅程(下)/陳師孟

227
本文上篇請閱:當孫文遇到蔡英文─細說監察權的奇幻旅程(上)

      2021年間,民進黨在蔡主席指示下成立「憲改小組」,提出的改革項目由一開始轟轟烈烈的「六大共識」、縮減到「三大方向」,最後該黨定案要在立院提出的似乎只剩「二大優先」,就是「18歲公民權」與蔡主席念茲在茲的「廢考監」,但最後只有前者被立法院本屆「修憲委員會」採納,日昨已三讀送出立院,待年底全民公投通過後實施。所以「廢考監」逃過一劫?你沒聽過「君無戲言」嗎?根據今年1月底立法院公佈的「待審議案」中,有6件提出要「廢止監察院」,全部都是由民進黨立院裡的要角領銜。這些議案雖然目前因在野黨無意配合而被「暫行保留」,但該黨黨團已經放話,要在2024大選年再提審議,似乎要貫徹蔡英文協同司法院剷除異己的意志,到她下台也一樣。

      必須說明的是,這些「廢考監」的提案都附帶有「移轉考試權與監察權」等語,目前該黨的構想是:考試權回歸行政院、監察權則轉附立法院,也就是精簡掉兩個「院」,使政府成為美式的「三院制」。形同是政府功能的「活摘器官移植」手術,是移植、不是割除。

      有關考試權附隨行政院,類似「物歸原主」,不必多談;但有關監察權應否歸屬立法院,則值得深思。單單對照前述孫文主張「監察權應獨立於國會」的分析,就知道這樣的規畫簡直是在開一個「世紀大玩笑」:整整100年前的1921年,孫文大總統以防範「國會獨裁」為由,把監察權從立法院「沒收」,100年後的2021年,蔡英文總統卻以「監察院多餘」為由,要把監察權「還原」給立法院;總統級的PK,誰是誰非呢?

      任何人對現在的立法院稍有認識,就知道孫文當初的顧慮,過了一百年不僅沒有事過境遷、不合時宜、反而更加言之成理、切中時弊。道理如下:

      第一,如孫文所擔心,立法權對行政權的制衡手段天天在上演,透過首長質詢、法案修正、預算審查、現地會勘、選民協調等,立委大刺刺地脅迫行政機關配合其要求,否則讓你人事、經費、工程、採購、考察…舉步唯艱,甚至動彈不得。不過這些都是整個公務單位可能受到的牽制杯葛,一個單位的上下同仁「有難同當」,或許挺得住;現在如果又把調查權與糾彈權交到立委手上,個別公務員不再能躲在集體責任下,很容易被鎖定為各個擊破的標靶,立委豈不更容易予取予求, 坐實孫文「議院專制」的預言?

      第二,何況立法委員是民選產生,歷來素質良莠不齊。我們不去提過去「出事跑路」的案例,就以前一陣子受媒體關注的顏寬恆和陳玉珍來看,踏進國會第一件事,就是搶先登記「第一志願」的委員會,然後一個質詢中港碼頭的民營化,另一個質詢金門高梁外銷中國的狀況。這是委員有志改善航運管理、關切前線財政穩定嗎?還是搶佔最能為自己或家族利益護航的位置?大家自行判斷。把監察權交付給這些毫不避嫌的「利委」,可以確定他們不會「浪費掉」這個天上掉下來的禮物,隨時「認真」質詢、「踴躍」提案,來提醒列席委員會的倒霉官員「老大哥隨時在看」。反觀監察院,自1993年第二屆以來,監察委員不再是民選產生,改由總統提名、國會半數同意任命,並且依照〈監察院組織法〉第3-1條有諸多資格限制,遠遠超過立委參選資格,所以「要脅式」或「報復式」的糾彈案當然不易發生。

      第三、也有人認為立法院兼辦監察業務,就像行政院兼辦考試業務一樣,只需在院內增設一個「監察使」行使監察權即可,最多再加上一個二級「委員會」處理人權事務,而沒有要把監察權直接交給立委諸公;這樣既可精簡政府組織、收節省行政成本之效,又可避免無良立委弄權,豈非一舉兩得?外人可能不曉得,目前監察院每年收受「人民陳情案」平均超過16,000件,除非在立法院「複製」整個監察院系統,若只換成一個「小而美」的單位,只怕每週上班8天、每天25小時也不夠用。那麽由立法委員兼管監察權又如何?別忘了立委本身也有相當數量的「選民服務案」,耗時費力,所謂「青呷攏嘸夠、擱想欲曝乾」,這些和選票息息相關的服務案件不先處理,哪裡輪得到陳情案?既然兩院合併看不出會有「規模經濟」或「合併綜效」的好處,也躲不過「國會獨裁」的壞處,那麽進行權力移植豈不是不切實際?這個道理執政黨的立委不可能不知道,但是居然會爭先恐後地提案,除了想迎合上意或自我擴權,還真找不出其他理由。再看「國家人權委員會」的歸屬,近日傳出英國首相強生 (Boris Johnson) 原打算將人權相關案件的審理權限交付英國議會,現在也已引發爭議,認為這可能讓議會不當剝奪直接民權,可說是孫文「議會專制」的遠見再次發酵。

      第四、一般人會以為監察委員除非犯法、無人能管,這是不瞭解監察權設有內控自律機制;依〈憲法〉第99條可知,任一監委有憲法賦與的責任,去調查制裁違法失職的「自己人」。這個「六親不認」的特性一旦落入立法院之手,有可能繼續維持嗎?立院有113席立委,每背後都有地方民意或特定政黨的支持,誰願意招惹?除非握有明顯違法事証可送法辦,若僅是失職怠惰、言行不檢、擾亂秩序、破壞公物 …,其他立委想將其列為舉發對象,恐怕得先考慮自己會不會成為下一個「受害者」,還是別「惹事生非」的好。如果握有監察權者可免受監察權的監督制裁,監察權的制衡出現破口,檢舉其他各院官員豈能理直氣壯?

      第五、也最重要者,在立法、行政、司法三權之中,司法權一向都是最強勢的權力,因為民主體制是以法治為基礎,一切社會爭端都以司法判決「說了算」,歐美民主國家如此,台灣也如此。但不同的是,西方的司法體系不乏內建的糾錯機制,諸如法官遴派是以資深執業律師為基本資格、州法官多需接受定期選舉檢驗、大小聯邦法官皆需經總統任命與國會通過;最重要者,刑事案件的起訴與判決採用「陪審制」,職業法官只能決定有罪時的刑度,不能隨自己高興「判生判死」。是以,雖然行政權與立法權對司法權的制衡有限,甚至憲法不要求法官退出政黨,但司法少有「偏頗」或「爆衝」的風險。唯這些內建機制在台灣一概從缺,法律系畢業生只要考過司法特考,就等於取得終身職,等著一級級往上爬。這個必經過程和其他公務員可以說沒有任何差別,但卻是一條令人稱羡的軌道,因為從事其他公職都得隨時為自己在職的工作表現負責,有功得賞、有過必罰,只有法官是天之驕子,經手案件的判決品質如何,外人不得過問、連受冤曲者也不得質疑。面對這種有權無責的司法獨大,原本還能寄望於監察權以他律制衡,不過一旦監察權落入立法委員之手,情勢馬上翻轉;以往司法制衡立法是一條單行道,現在雙向通行。可以預見,以後立委對法官就像對立委同仁一樣,會傾向採取「恐怖平衡」的策略,你不辦我、我不查你,不然就兩敗俱傷。這樣一來,監察權最多只能「柿子挑軟的吃」,廢了也罷。

      說句沒輸贏的,監察權有點像是「石中劍」,命中注定的才拔得出、才用得上,其他人想拔都是白費力氣;這是我對孫文提出「五權憲法」的唯一領悟。去年11月中旬,我託友人送了一本早先寫的《老綠男有意見》(2017) 給監察院長陳菊,因為她深受蔡英文信任,或許瞭解我的想法後,可以對小英進言。我並在其中一篇「權力劃分的『五、四、三』 ─ 論監察院與考試院的存廢」貼注標籤,特別請她過目。幾天後,收到她的回信,第一段這樣說:

拜讀了書裡有關司法及監察的建言,以及考、監兩院存廢的討論,我認為十分有意義。

      看到這裡,心中「小鹿亂撞」,「十分有意義」究竟不是「十分贊成」,有一點「不祥」的預感;接下來:

日前憲改小組已提出我認同的改革方向,三權分立是我一生的追求與嚮往,未曾放棄;…

      唉,果然還是空歡喜。只是讀到那句「三權分立是我一生的追求與嚮往」時,心中不免有些疑惑與感慨:蔣介石不是把「反攻大陸」當做他「一生的追求與嚮往」嗎?毛澤東不是把「統一祖國」當做他「一生的追求與嚮往」嗎?川普和普廷何嘗不是把「讓美國重新偉大」與「恢復蘇維埃帝國的榮耀」當做各自「一生的追求與嚮往」?還有世世代代多少英雄豪傑,都各有其「一生的追求與嚮往」,不是嗎?

      如果大家都以:「一生的追求與嚮往,未曾放棄」,來回應不同的主張或對立的觀念,這對人類世界到底是福是禍呢?

作者:陳師孟  於2022.03.01